在迎接建党95周年之际，2016年6月24日，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号，以下简称“《通知》”），决定于2016年下半年开展行政事业单位内部控制基础性评价工作。该通知是继2012年《行政事业单位内部控制基本规范》、2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》之后的第三个关于行政事业单位内部控制建设的重要文件。其实，早在2015年指导意见发布之时，就要求全国各级各类行政事业单位（以下简称“单位”）应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。据小编调查，从目前各行政事业单位实际执行情况来看，雷声大雨点小，执行情况不容乐观，更不要提在年底全部建设完成。此《通知》的发布，应该对各个行政事业单位年底建设完成内部控制起到了积极的推动作用。为此，小编特地采访了长期致力于行政事业单位内部控制研究的北京国家会计学院张庆龙教授（博士生导师），就“通知”的相关执行问题回答了小编的提问。

Q1

　　张庆龙教授：首先，行政事业单位内部控制不是可有可无，而是建设的意义深远。一个完整的国家治理体系除了具有必要激励体系之外，还应该具有真正的制衡约束机制与之相伴而生，内部控制就是国家治理机制中制衡约束机制的重要组成部分，二者缺一不可。有效的国家治理必须实现二者的平衡，否则就会出现，一管就死，一放就乱。 其次，十八大以来，我们的党明确提出，从严治党、制度治党，应把权力关进制度的笼子里。而内部控制建设首先要实现制度的梳理和优化完善。它不同于我们过去因为某个问题的出现制定的规章制度。而是制度的梳理，让制度变为流程真正的有效运行，而这正是内部控制建设的意义所在。否则制度就会成为笼子的耳朵--摆设。其实按照辞海的解释，制度本身就是要求成员共同遵守的，按照一定程序办事的规程。制度不是挂在墙上，放在柜子里的文件，需要变为流程去执行，这也是内部控制建设的本质

　　第三，内部控制建设不是一时一会儿的事情，需要通过不断的评价来实现制度的优化，最终在行政事业单位基础业务流程管理上实现优化，让更高层级的管理者归位，而不是越位和缺位。过去的规章制度为什么容易成为摆设，我们总是因为领导者的更替而不断“扬弃”制度。最终，等于告诉现在的单位员工制度总是在变，一个领导一个想法，无所谓执行不执行，最终造成的制度不执行，还是以现在领导指令为准。这样领导也累，我们现在出现的高层在做中层的事情，中层在做基层的事情，基层不做事，看着上面做事，就是这个原因。内部控制可以将制度的建设与优化评价工作变为常态，逐步实现制度的稳定性，并不断优化其执行，最终将制度建设工作实现系统化、规范化、流程化，促进行政事业单位的管理从目标管理走向流程管理。

第四，应该看到内部控制建设具有反腐败功能。过去人们常说，道德使之不愿、 法律使之不敢、制度使之不能。目前来看，单纯的靠人们的“德性”和法律来约束人们的自利性，是远远不够的。前者具有被动性，并且人人都有道德风险问题。法律具有滞后性，仅是个结果，一旦出现，亡羊补牢为时晚矣。而制度建设具有预防性，从舞弊发生的三角模型来进行分析，它可以避免舞弊机会的发生。习近平总书记强调，要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。我认为这个机制的系统集成就是内部控制体系。内部控制可以将这些反腐败的规章制度，系统化、集成化，并真正融入行政事业单位的管理之中，形成常态化、流程化，真正落地执行。否则，在行政事业单位中对于那些拥有权力风险的高危岗位、高危权力拥有者就不可能实现常态化的制衡约束，等到出现问题再去补救就为时晚矣。

Q2

张庆龙教授：目前来看，财政部公布的这套行政事业单位内部控制体系，整体宣传贯彻还是不到位，参与性不够。许多单位的领导干部，包括财务人员甚至不知道内部控制是什么，更别提建设工作。如果作为牵头的财务部门都不了解，你可以想象一下业务出身的领导干部会如何认识内部控制建设本身的意义，这会在执行自觉性上出现缺失。因为他们没有认识到内部控制本身对于行政事业单位管理水平提升的意义，而仅是认为这是国家财政部发布的一个文件，属于外部的规章制度，既然是财政部发布，你会计人员执行即可。因此，从一把手那里就认为不重要。 我认为，目前最大的难点是单位主要负责人不知道、不懂得内部控制的真正意义，这个还需要正确宣传引导，而不是财务人员闷头搞个手册就万事大吉的事情。如何解决这一问题，我认为，过去我们发布一些制度体系，往往都是几个部委联合发布。例如，企业内部控制就是由五部委联合发布。目前来看，这套制度体系仅涉及到了经济业务活动，没有管到人，带来的问题恰恰是人的不重视。如果未来考虑到审计署、中组部、中纪委等相关部门，并且在一些相应的审计、纪律检查中，将责任落实到人的身上，我相信这套内部控制体系的执行立刻会引起单位领导者、一把手的关注。

Q3

张庆龙教授：行政事业单位内部控制基础性评价工作是整个内部控制建设工作的起点，是一个诊断工作，也是对于本单位内部控制现状的一种披露手段。它需要我们运用这套标准来衡量你所在单位内部控制的现状到底是什么样子， 正所谓：标准-现状=问题。财政部所提供的内部控制基础性评价指标就相当于这套标准，其目的是以评促建，以评促改。当然这个阶段的建设工作有别于建设完成之后的内部控制评价与内部控制审计工作。建设完成后的内部控制评价是事后评价，它的目的是通过设计有效性与运行有效性的评价来实现内部控制体系的持续优化。目前的基础性评价工作的目的是为了让领导者引起重视，尤其是通过量化打分的方式，让你发现自身工作的缺陷所在，以给未来的内部控制建设工作指明方向，明确了重点及关键环节。尤其是按照《通知》要求，各地区、各部门应当于2016年12月31日前，向财政部（会计司）报送单位内部控制基础性评价工作总结报告。相信这对于各单位领导层来说会形成一种无形的压力，倒逼其对于内部控制建设工作的重视。 

 来源：国会智库